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La loi ne connaît pas la donnée géographique souveraine et il n’apparaît ni opportun, ni utile de conférer à cette notion – ni même à celle de donnée souveraine en général – une portée normative.
En premier lieu, et comme on s’apprête à le voir, la législation en vigueur distingue déjà les informations publiques, les données de référence et les données géographiques mobilisées dans le cadre de la protection de l’environnement. Conférer une portée législative ou réglementaire à la notion de donnée géographique souveraine aboutirait donc à définir une nouvelle approche de la donnée géographique et à définir dans un régime distinct ses règles d’élaboration, de diffusion, de financement, ce qui n’irait pas sans une certaine complexité.
Ensuite, et surtout, fixer la définition d’une notion dans la loi ou le règlement n’a de sens que si l’on entend lui faire produire des effets de droit. Ces effets seraient par exemple, pour une donnée géographique, une opposabilité aux tiers dans le cadre d’une réglementation reposant sur un zonage1 ou une obligation d’utilisation à l’exclusion de toute autre donnée2. Or l’extension que la mission propose de donner à la notion de donnée géographique souveraine lui fera englober une très grande diversité de données, socle ou métier, ayant trait à des domaines d’intervention très divers et mobilisées par une pluralité d’acteurs. Dans ces conditions, il est illusoire de penser que toutes les données géographiques pourraient produire les mêmes effets de droit du seul fait qu’elles seraient qualifiées de souveraines.
Enfin, les objectifs poursuivis par la lettre de mission, qui sont principalement d’améliorer, par une coordination plus étroite et plus agile des acteurs, l’efficacité du processus de production et de certification des données utilisées par la puissance publique, n’impliquent qu’une définition opérationnelle permettant de délimiter le champ des acteurs concernés et de définir les principes qui doivent guider leur action.
Les données géographiques peuvent être envisagées par la loi comme des informations publiques3 au sens de l’article L. 321-1 code des relations entre le public et l’administration, informations figurant dans des documents communiqués ou publiés par les administrations et qui peuvent être réutilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle elles ont été produites ou reçues.
Certaines d’entre elles sont en outre identifiées comme des « données de référence » au sens de l’article L. 321-4 du même code, issu de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique. Au sens de ces dispositions, les données de référence sont les informations publiques visées à l’article L. 321-1 qui constituent une référence commune pour nommer ou identifier des produits, des services, des territoires ou des personnes, sont réutilisées fréquemment par des personnes publiques ou privées autres que l'administration qui les détient et dont la réutilisation nécessite qu'elles soient mises à disposition avec un niveau élevé de qualité.
Parmi les données de référence dont la mise à disposition constitue une mission de service public incombant à l’Etat, l’article R. 321-5 du code des relations entre le public et l’administration identifie six jeux de données (sur neuf au total) faisant intervenir de l’information géographique : le plan cadastral informatisé produit par la direction générale des finances publiques, le registre parcellaire graphique (RPG) produit par l’Agence de services et de paiement (ASP) pour la mise en œuvre des aides de la PAC, le référentiel à grande échelle (RGE) produit par l’IGN, la base adresse nationale déjà évoquée, la base de données de l'organisation administrative de l'Etat, produite par la direction de l'information légale et administrative à partir du recensement des coordonnées des services publics nationaux et locaux et le code officiel géographique produit par l’INSEE.
Telle qu’elle vient d’être esquissée, la donnée géographique souveraine constitue un ensemble qui recoupe en partie, mais en partie seulement, la notion de donnée de référence. En témoignent les six jeux de données4 qui viennent d’être évoqués, certaines données souveraines sont aussi des données de référence en tant qu’elles présentent un intérêt justifiant qu’on les mette à la disposition du public pour que celui-ci les réutilise à des fins autres que celle pour laquelle elles ont été conçues. En revanche, certaines données souveraines ne peuvent, par leur nature même, constituer des données de référence, en raison notamment de leur sensibilité. On pense notamment aux données élaborées « à façon » par l’IGN à la demande du ministère des armées pour la cartographie des théâtres d’opérations, et dont on comprend aisément que tout un chacun ne puisse y avoir accès.
Au fond, et comme l’explique très clairement l’administrateur général des données dans son récent rapport au Premier ministre5, la donnée de référence désigne la donnée publique dont le « potentiel d’usage » est élevé. Cette notion renvoie à une compréhension de la souveraineté informationnelle comme reposant sur des standards de fait : la souveraineté d’un référentiel de données ne se décrète pas par la puissance publique, elle s’impose par l’usage que la multitude décide de faire de tel ou tel référentiel6 de préférence à tel ou tel autre. La donnée de référence serait, en quelque sorte, la donnée « élue » par la majorité des citoyens. Dans son étude annuelle7 consacrée à ces questions, le Conseil d’Etat relève également que « le débat est d’ores et déjà lancé sur le risque et les avantages d’une nouvelle conception sociétale de l’imperium. La multitude, par sa contribution active au réseau ou à travers l’analyse de ses comportements, concurrencerait le souverain légitime dans la prescription des valeurs et des normes ». En faisant émerger la notion de donnée de référence, la puissance publique se place donc à son tour sur le terrain de la souveraineté de fait et s’efforce, par une politique de diffusion large et d’accessibilité renforcée de ses données, de les maintenir ou de les ériger en standards.
La définition de la donnée géographique souveraine retenue dans le présent rapport ne contredit pas la conception de la souveraineté qui sous-tend la notion de donnée de référence. Mais, alors que la donnée de référence s’envisage du point de vue du citoyen (quelle donnée émergera comme souveraine au gré de l’usage ?), la donnée géographique souveraine s’envisage du point de vue de l’autorité publique (sur quelle donnée puis-je me fonder en confiance pour exercer mes prérogatives de puissance publique ?). Et si les citoyens utilisent plus volontiers les cartes fournies par les GAFA pour trouver le commerce le plus proche, on peut raisonnablement supposer qu’ils préfèreront, pour quelques temps encore, que l’Etat s’appuie sur une représentation parcellaire « officielle » pour calculer leur impôt foncier ou leur appliquer une réglementation d’urbanisme.
En d’autres termes, la notion de donnée géographique souveraine ne poursuit pas l’objectif de concurrencer les grands opérateurs privés dans l’usage des données que font les citoyens, particuliers ou entreprises, pour les besoins de leurs activités quotidiennes. Elle vise néanmoins à ce qu’une certaine légitimité soit reconnue aux données mobilisées dans le cadre des rapports que les citoyens entretiennent avec les services publics. Une donnée géographique souveraine n’est donc pas nécessairement une donnée de référence, mais rien ne s’oppose à ce qu’elle le devienne.
La directive 2007/2/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2007, dite « Inspire » prévoit la mise en place par chaque Etat membre d’une infrastructure d’information géographique dédiée à la protection de l’environnement et ayant plus largement pour objet d’améliorer l’information des citoyens, de faciliter la décision publique et de favoriser la croissance et l’emploi grâce au développement du secteur de l’information géographique et des activités reposant sur l’exploitation de cette information. Transposé aux articles L. 127-1 et suivants du code de l’environnement, ce texte retient une définition très large de la donnée géographique, comprise comme toute donnée faisant directement ou indirectement référence à un lieu spécifique ou une zone géographique. Sont concernées les données détenues par les autorités publiques8 ou en leur nom, sous forme électronique, relatives à une zone sur laquelle la France détient ou exerce sa compétence et concernant au moins un thème énuméré par les annexes à la directive. Ces annexes visent à la fois des données géographiques « socle » (systèmes géodésiques, topographie, hydrographie, parcellaire…) que des données dites « métier » (servitudes d’utilité publique, zonages administratifs divers, santé et sécurité des personnes…). Ces données, les séries qu’elles composent et les services9 dont elles sont le support doivent obéir à des standards d’interopérabilité déterminés par les règlements pris en application de la directive « Inspire » (art. L. 127-3)10.
Les données géographiques au sens de la directive « Inspire », en tant que données détenues par les autorités publiques ou en leur nom, sous forme électronique, et relatives à une zone sur laquelle la France détient ou exerce sa compétence recoupent très largement, en première analyse, la notion de donnée géographique souveraine. Cela est d’autant plus vrai que, comme il a déjà été indiqué, les annexes I à III de la directive énumèrent des catégories de données très largement définies. Certaines données peuvent toutefois répondre à la définition des données géographiques souveraines sans relever de la directive « Inspire ». Il en va ainsi, par exemple, de données relatives au transport (trafic), aux circonscriptions électorales, à la carte scolaire…