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Si la recherche de mutualisations doit prévaloir au sein du périmètre formé par l’Etat et ses établissements publics, il semble plus réaliste de rechercher des coopérations autour de projets communs avec les collectivités territoriales ou les opérateurs privés chargés d’une mission de service public.
Le législateur a récemment confié à la région, à travers la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), le soin d’assurer « la coordination, au moyen d'une plateforme de services numériques qu'elle anime, de l'acquisition et de la mise à jour des données géographiques de référence nécessaires à la description détaillée de son territoire ainsi qu'à l'observation et à l'évaluation de ses politiques territoriales, données dont elle favorise l'accès et la réutilisation » (art. L. 4211-1, 13° du code général des collectivités territoriales).
Cette disposition, qui a résulté d’une initiative parlementaire au stade de la deuxième lecture du texte, visait à consacrer et à conforter l’action entreprise de longue date par la plupart régions au soutien de leur mission en termes d’aménagement et de développement des territoires, tant en termes de production que de collecte et de mutualisation des données géographiques. La démarche témoigne aussi d’une certaine volonté d’émancipation des collectivités, qui ne voulaient pas ou plus dépendre d’acteurs nationaux pour disposer des données nécessaires à l’exercice de leurs compétences1.
L’action des régions se matérialise par la mise en place de plateformes territoriales d’information géographique ayant pour vocation de coordonner les acteurs locaux, de contribuer à l’infrastructure nationale requise par la directive INSPIRE et d’assurer l’interface avec l’échelon national. L’action de ces plateformes concerne tant l’animation des initiatives locales (mise en réseau, formation…) que l’acquisition et la production mutualisées de données (orthophotographies, adresses, données altimétriques…), l’expertise technique, le développement de services (visualisation, recherche, transformation des données) ou l’expression des besoins locaux auprès des instances nationales.
Paradoxalement, la coordination au niveau régional de la production des données géographiques et surtout son articulation avec l’échelon national semblent, aux dires de certains acteurs, moins performantes aujourd’hui qu’elles ne l’étaient hier. Les causes de cette relative dégradation seraient multiples. D’une part, la refonte de la carte des régions a pu désorganiser transitoirement certaines plateformes régionales d’information géographique. Début 2018, la totalité des régions, à l’exception de l’Ile-de-France et des Hauts de France2, disposent toutefois d’une plateforme régionale d’information géographique, parfois commune aux services déconcentrés de l’Etat, à l’image de la plateforme GéoGrandEst copilotée et cofinancée par l’Etat et la région.
Ensuite, la réalisation d’économies budgétaires a, selon certains interlocuteurs de la mission, conduit l’Etat à ne pas honorer en totalité les engagements souscrits au travers des contrats de projet Etat-région en matière d’information géographique. Plusieurs représentants de plateformes régionales se sont plaints également d’une attitude peu collaborative des services déconcentrés de l’Etat, consistant à mettre en place des plateformes d’information géographique distinctes de celles des régions (Pays de Loire, Auvergne-Rhône-Alpes, Nouvelle Aquitaine), voire à mettre fin à des coopérations déjà engagées (Centre).
En définitive, la relation entre l’Etat et les collectivités territoriales en matière de production de données géographiques souveraines voit globalement son effectivité et sa fécondité dépendre des contextes locaux et de la bonne volonté des acteurs.
Trois grandes options sont envisageables en matière de coordination des producteurs nationaux et locaux de données géographiques souveraines.
La première, qui correspond peu ou prou au statu quo, consiste à tenir pour inéluctable le caractère foisonnant des initiatives, à laisser chaque acteur maître de sa production, et à favoriser une coopération fondée sur une participation volontaire. Chaque producteur aurait intérêt, sans y être contraint, à participer à l’écosystème global en ayant, par exemple, accès aux données des autres ou en mutualisant certaines actions. Cette approche souple présente l’avantage de la simplicité, en ne nécessitant pas ou peu de dispositions législatives ou réglementaires. Le risque est néanmoins que, comme on le constate aujourd’hui, la mobilisation ne soit pas toujours au rendez-vous et que la qualité et la disponibilité de la donnée ne s’en ressente.
La deuxième approche, plus systématique mais aussi plus contraignante, consiste à répartir plus clairement les tâches de production des données géographiques souveraines entre l’Etat et les collectivités. Elle pourrait conduire à faire de l’IGN le simple agrégateur de données produites territorialement. Cette option, qui obéit à une logique de décentralisation poussée et implique donc de légiférer, rapprocherait notre écosystème de production de la donnée géographique souveraine des modèles existant dans certains Etats fédéraux. Ainsi du Bundesamt für Kartographie und Geodäsie allemand, de l’IGNe espagnol, du Swisstopo ou du Geological Survey américain, qui agrègent les données produites soit par les Länder, Etats, régions… soit par diverses agences publiques. Outre qu’une telle démarche susciterait immanquablement des débats sur le périmètre des compétences à transférer et sur l’équité des compensations financières, il n’est pas certain qu’elle soit, par son systématisme, la plus adaptée à un pilotage agile de la production des données géographiques souveraines (cf. point 2.1). Au surplus, si une réorganisation systématique et en profondeur des missions respectives de l’Etat et des collectivités devait être envisagée, il n’y aurait vraisemblablement pas lieu de la limiter aux données géographiques3.
Une troisième option, intermédiaire, consiste à fédérer les acteurs selon une logique de projet. Cette option présente l’avantage d’adapter le format de la coopération aux objectifs poursuivis, de répartir les tâches entre acteurs ayant une compréhension commune des enjeux et un intérêt mutuel à la réalisation du projet et d’en maximiser ainsi les chances de succès. Elle n’est en outre pas incompatible avec un pilotage national énergique, mobilisant le cas échéant l’outil législatif, réglementaire4 ou budgétaire, qui garantisse que les objectifs seront atteints dans un calendrier déterminé et avec un niveau homogène de qualité sur l’ensemble du territoire. Compte tenu de son expertise reconnue, l’IGN devrait jouer un rôle de premier plan dans ce pilotage.
Les domaines dans lesquels ce fonctionnement « en mode projet » pourrait être expérimenté ne manquent pas. On songe par exemple à l’élaboration d’un modèle numérique tridimensionnel à maille très fine, dont l’IGN estime qu’il pourrait constituer une nouvelle catégorie de données « socle » susceptible de répondre à de nombreux usages (gestion des risques, détection de changements, maquettes 3D…). De la même manière, des synergies plus fortes et plus systématiques pourraient être recherchées entre l’IGN et les collectivités, notamment les métropoles, pour la réalisation de la couverture orthophotographique du territoire (coordination accrue des calendriers de réalisation des prises de vu, répartition partagée des zones à couvrir5). Au-delà, l’IGN gagnerait également à identifier plus systématiquement les partenaires dont les agents de terrain lui permettraient d’enrichir ses propres données via la géolocalisation (La Poste, gestionnaires de réseaux de distribution, services de secours…).
Les auditions conduites dans le cadre de la mission ont enfin mis en évidence une sous-exploitation des données de transport (données de circulation notamment), alors même qu’elles revêtent un intérêt majeur pour l’accomplissement de certaines missions de service public (sécurité, organisation des secours…). Le potentiel des données de transport est désormais clairement identifié. Ainsi la DINSIC et le ministère chargé des transports travaillent-ils à la structuration d’une « verticale de données » sur ce thème, permettant de développer une offre de services spécifiques adaptée et de fédérer des communautés spécialisées. L’enjeux réside notamment dans la création d’une plateforme d’accès aux données ouvertes préfigurant le point d’accès national aux données de transport (transport.data.gouv.fr) prévu par la réglementation européenne. L’IGN est par ailleurs pleinement mobilisé dans le cadre de la stratégie nationale pour le véhicule autonome6. Enfin, la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer du ministère de la transition écologique et solidaire a fait état de travaux en cours permettant de rapprocher du référentiel géographique « traditionnel » (positionnement selon des coordonnées x-y) sont propre référentiel exprimé en points kilométriques. Ces initiatives doivent être encouragées et s’inscrire dans le cadre d’une stratégie plus globale et multi-acteurs orientée vers le partage et la valorisation d’un maximum de données géolocalisées de transport.
La coordination des acteurs autour de projets communs pourrait en outre et à court terme être testée dans le cadre de la couverture des besoins en information géolocalisée associés à la préparation et au déroulement des Jeux olympiques et paralympiques de Paris en 2024. Les enjeux d’un tel événement en termes de sécurité, de logistique, de transport… nécessitent que les nombreux acteurs qu’il mobilise (comité d’organisation, société de livraison des ouvrages, forces de l’ordre, collectivités, opérateurs de transports, gestionnaires de sites…) disposent d’une description fiable et partagée de l’ensemble des sites et réseaux concernés par la manifestation. Une telle information est, au-delà des organisateurs et des autorités, évidemment susceptible de présenter un intérêt évident pour le grand public. Dans ce contexte, une collaboration pourrait se nouer afin d’organiser la collecte mutualisée des données pertinentes, leur authentification, leur mise en cohérence, leur partage et le développement de services à partir d’elles7. L’IGN a d’ores et déjà formulé des propositions auprès de la délégation interministérielle aux jeux olympiques et paralympiques, consistant à créer un groupe chargé de coordonner les besoins et la collecte en matière d’informations géolocalisées, à mettre en place une plateforme numérique collaborative ouverte en flux et en téléchargement à tous les acteurs impliqués dans l’organisation des Jeux8, à entreprendre la production ou la mise à niveau des données nécessaires (description haute précision des sites, intégration de données dynamiques…), ou encore à développer certains produits et services (cartes grand public ou dédiées à la préparation des événements ou à la maîtrise des lieux, service d’assistance à l’utilisateur en matière d’information géolocalisée…).