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A mesure que la production de données géographiques souveraines a été prise en charge par une pluralité d’acteurs, d’autres infrastructures d’hébergement et de diffusion en ligne de données sont apparues, tant au niveau national que local1. Ces différentes plateformes sont nécessaires aux communautés qui les créent et sont des lieux de convergences et de partage de la connaissance. Elles ne répondent toutefois que partiellement à l’enjeu de décloisonnement visé par la transformation numérique de la sphère publique. Comme on l’a indiqué ci-avant (cf. point 2.2.1), certains usagers se plaignent de ne plus savoir où ils peuvent s’approvisionner en données, ni qu’elle version des données ils doivent privilégier lorsque différentes versions sont disponibles en différents endroits. D’autres éprouvent des difficultés pour partager, « consommer » des données et déployer des services à l’échelle du territoire national compte tenu de la multiplication des interlocuteurs.
La mission a donc été l’occasion de s’interroger sur les bénéfices que la puissance publique pourrait tirer de la création d’une géoplateforme nationale permettant une gestion optimisée des données géographiques souveraines (production, agrégation, entretien, sécurité, publicité, diffusion et mise en valeur, archivage...). Le succès d’une telle démarche dépend évidemment de son acceptabilité et de son appropriation par l’ensemble des acteurs de la donnée géographique souveraine.
Outre ses fonctions directement liées aux données abritées ou relayées, la géoplateforme nationale a vocation à devenir un lieu d’échange et de concertation entre acteurs, vers lequel convergent les projets nationaux d’élaboration d’information géographique souveraine, où trouver les guides (standards, formations) pour aboutir à une donnée nationale et où s’opère la qualification et la certification nécessaires à l’obtention d’une donnée souveraine. Une fois les données agrégées au niveau national, la plateforme doit également permettre leur entretien collaboratif et faciliter des traitements homogènes sur l’ensemble du territoire ou multi-thèmes. Sa gouvernance doit enfin associer non seulement les acteurs (producteurs, développeurs des services…), mais également les usagers. A cet égard, il convient à nouveau d’insister sur l’importance que revêt un stockage maîtrisé des données géographiques souveraine, ce qui implique l’existence d’acteurs nationaux et européens de premier plan dans ce domaine.
Renforcer les synergies entre producteurs de données géographiques souveraines peut consister à mettre en place un portail « chapeau » qui offrirait une vue unifiée des ressources accessibles à travers les diverses plateformes considérées (la géoplateforme ainsi entendue serait une sorte de plateforme fédérative ou de « méta-plateforme2 » virtuelle), soit à inviter les gestionnaires de données et de plateformes publiques à héberger leurs données au sein d’une infrastructure mutualisée, tout en préservant les prérogatives de chacun en matière d’administration des divers jeux de données ainsi que la possibilité d’y accéder au travers d’espaces dédiés tels que des portails thématiques ou territoriaux (cf. schéma).
Figure 1 : fédération de plateformes Figure 2 : plateforme mutualisée
Des expériences passées ou en cours de plateformes fédératives ont montré combien il est difficile de mettre en œuvre et de maintenir à long terme les conditions d’une bonne interopérabilité avec les plateformes fédérées (modèle de donnée conceptuel et sémantique, qualité suffisamment homogène…). Par ailleurs si le simple accès aux données de provenances variées est « invisible » par l’utilisateur au travers des API3, il n’en va pas de même lorsqu’il s’agit « d’interagir » avec la donnée, par exemple pour l’entretenir dans le cadre d’un processus collaboratif.
Le modèle de plateforme mutualisée offre un cadre physique plus sécurisé, préserve l’indépendance qu’exige la souveraineté et permet de partager une puissance de stockage et de calcul plus importante. Il offre en outre la possibilité d’organiser un processus efficient d’entretien collaboratif de ces données et facilite les traitements homogènes sur l’ensemble du territoire ou multi-thèmes. Il constitue enfin un environnement potentiellement plus attractif pour fédérer une communauté plus large, et notamment les acteurs de la recherche, afin de favoriser l’interaction entre les concepteurs de nouvelles technologies et les futurs utilisateurs et de fluidifier ainsi le passage des solutions innovantes de la recherche à la mise en œuvre opérationnelle. Néanmoins, pour préserver l’autonomie des communautés (collectivités, communautés thématiques…) quant aux données dont elles ont la charge, les fonctions d’administration de la géoplateforme mutualisée devront permettre aux diverses plateformes de continuer à gérer elles-mêmes la publication de leurs données, les droits de consultation… Il sera enfin nécessaire de prévoir des « ponts » (via des API) avec d’autres plateformes dont les données ou services présentent un intérêt pour un usage combiné avec les données géographiques4.
Mandaté en ce sens par le ministre de la transition écologique et solidaire, l’IGN propose de faire évoluer l’actuel Géoportail5 en plateforme publique d’information géographique ouverte. L’objectif poursuivi par l’institut est de faire du Géoportail le support mutualisé de l’élaboration et de l’entretien des données géographiques souveraines en mode partagé avec les autres acteurs publics, mais aussi de permettre le développement de services applicatifs grâce à des interfaces de programmation (API) et l’agrégation de ressources d’autres plateformes de données souveraines. L’IGN, expert sur un grand nombre de données socle, peut apporter son expertise au service des données métiers (standard et agrégation, qualification, mise en place de productions collaboratives avec des tiers de confiance, valorisation…).
L’IGN, expert sur un grand nombre de données socle dont il sera de fait à même de garantir la fiabilité et l’interopérabilité, peut également apporter son expertise au service des données métiers (standard et agrégation, qualification, mise en place de productions collaboratives avec des tiers de confiance, valorisation…). En ce qui concerne les données métiers, son action pourrait aller jusqu’à garantir, à la demande, la fiabilité et l’interopérabilité de certaines données confiées par les communautés métiers concernées.
Les auditions ont clairement fait ressortir que l’IGN dispose, du fait de ses compétences en matière de standardisation, agrégation, qualification des données, de la capacité à favoriser et accompagner leur convergence vers la plateforme des données géographiques souveraines. Ce processus de convergence s’appuiera en outre sur la capacité de l’IGN à mobiliser une grande puissance de calcul et des forces de production de nature à assurer une couverture nationale homogène en données de qualité.
Parce que l’adhésion des différents acteurs conditionne la réussite d’une telle mutualisation, il est préconisé d’organiser progressivement le basculement vers le modèle de géoplateforme nationale mutualisée. Dans un premier temps, et afin de ne pas ralentir la constitution de ce nouvel outil, les deux approches – fédérative et mutualisée – pourront coexister. Pour promouvoir la logique de plateforme mutualisée, il est donc préconisé de commencer par développer, à l’occasion de nouveaux projets, des bases de données communes hébergées dans l’infrastructure mutualisée. Cette phase « expérimentale » permettrait de tester en conditions réelles les avantages de l’approche mutualisée et, le cas échéant, d’organiser dans un second temps la migration des bases existantes vers la géoplateforme nationale. S’agissant plus particulièrement des plateformes régionales, cette expérimentation pourrait trouver sa place dans le cadre du programme de développement concerté de l’administration numérique territoriale (DCANT), qui constitue une mesure du volet transition écologique et numérique des territoires de la Conférence nationale des territoires du 17 juillet 2017. Les priorités de ce programme sont en effet de construire un socle commun d’applications, de briques numériques, de référentiels et de cadres partagés pour accélérer la transformation numérique, de garantir une gouvernance partagée entre l’État et les collectivités territoriales de la transformation numérique, de contribuer à une approche globale de la donnée au service des politiques d’intérêt général et de faciliter le passage à l’échelle de l'administration numérique.
La gouvernance de la production des données géographiques souveraines doit, aux termes de la lettre de mission, être éclairée par les usages et les besoins, à même de fixer des objectifs et de piloter l’organisation avec agilité. La préoccupation qui transparaît ici est de pouvoir infléchir la stratégie et l’action publique en matière de données géographiques souveraines à une fréquence compatible avec les évolutions très rapides du secteur numérique, et non à la seule faveur des révisions du contrat d’objectifs de l’IGN.
Bien qu’auréolé d’une légitimité technique incontestable, l’IGN ne peut entretenir avec les autres producteurs de données géographiques souveraines une relation de donneur d’ordre à sous-traitant. Ses équipes l’ont d’ailleurs compris de longue date et se sont efforcées de développer un dialogue avec les partenaires de l’institut. Des comités régionaux et un comité national de programmation ont ainsi été mis en place en 2012, afin d’amorcer une concertation et de rechercher des accords de co-production de données. Bien que vertueuse dans son principe, la démarche ne semble pas avoir produit de résultats à la hauteur des attentes.
En réalité, l’instance de gouvernance partenariale et agile que le Gouvernement appelle de ses vœux existe déjà « sur le papier ». Il s’agit du Conseil national de l’information géographique (CNIG), qui constitue la structure de coordination nationale prévue par la directive INSPIRE.
Son décret de création précise que le CNIG « a pour mission d'éclairer le Gouvernement dans le domaine de l'information géographique, notamment pour ce qui concerne la coordination des contributions des acteurs concernés et l'amélioration des interfaces entre ces derniers. Il prend en compte les besoins exprimés et en particulier les besoins des utilisateurs. Il peut formuler des avis sur toute question relative à l'information géographique. Il peut être consulté par les ministres concernés sur les projets de textes législatifs et réglementaires ainsi que sur toute question relative à l'information géographique »6.
La composition du CNIG en fait, en théorie, l’instance de dialogue idoine puisqu’il rassemble notamment des représentants des principaux ministères et opérateurs concernés par l’information géographique, des associations de collectivités territoriales, des professions réglementées et des associations spécialisées.
Plusieurs personnalités auditionnées ont appelé de leurs vœux un dialogue plus nourri et une coordination plus volontariste dans le cadre du CNIG. Certaines ont estimé que le conseil n’avait pas, jusqu’ici, joué pleinement son rôle et imputé cet état de fait à une absence de moyens propres, à la relative indifférence dans laquelle le tenait l’IGN ou encore à une absence de vision stratégique d’ensemble, l’action du conseil se déployant de manière plutôt « pointilliste » au gré des groupes de travail thématiques prévus par l’article 5 du décret. De fait, il semble que l’animation réelle du réseau ait été portée par des structures associatives (l’Afigéo en particulier), dont il convient à ce titre de saluer l’engagement.
Plutôt que de suggérer la création d’une nouvelle structure, il est donc préconisé de faire jouer effectivement au CNIG le rôle qui lui est dévolu. La dimension interministérielle de la politique nationale d’information géographique pourrait plaider pour que le CNIG soit placé auprès du Premier ministre et non, comme actuellement, auprès du ministre chargé du développement durable. Outre un renforcement de son secrétariat permanent, qui pourrait au demeurant relever de la DINSIC, une révision de sa composition devrait être mise à l’étude. Le conseil pourrait par exemple accueillir plus largement certains opérateurs privés, tels que les opérateurs de réseaux, producteurs de données géographiques7.
Le CNIG pourrait en outre être formellement décliné en conseils régionaux qui constitueraient le pendant institutionnel des infrastructures techniques que constituent les plateformes régionales. Il s’agirait, en quelque sorte, d’une consécration par les textes de l’actuel « réseau des CRIGEs ». Il serait également souhaitable de s’acheminer dans toutes les régions vers une plateforme régionale d’information géographique unique et commune à l’Etat et aux collectivités, en contrepartie de quoi l’Etat maintiendrai les effectifs qu’il consacre à l’information géographique dans ses services déconcentrés.
Dans ces conditions, le maintien des comités national et régionaux de programmation de l’IGN ne se justifierait plus8. Ainsi conçu, le réseau formé par le CNIG, les CRIG et les plateformes régionales constituerait un espace de dialogue entre les producteurs de données géographiques souveraines à même de proposer au Gouvernement les inflexions de la politique nationale d’information géographique rendues nécessaires par l’évolution des usages et des besoins, de concevoir en commun des coopérations sur des projets déterminés, voire de s’entendre sur la répartition de la production de certaines données géographiques souveraines entre les différents échelons.