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Certaines mutualisations ont été envisagées de longue date et semblent pouvoir être mises en œuvre rapidement. Il en va ainsi des missions topographiques assumées par la direction générale des finances publiques (DGFiP) au titre du cadastre et dans le cadre des missions qui incombent à cette direction en matière fiscale (calcul des bases des impositions foncières) et en matière foncière (attribution à chaque immeuble une référence cadastrale unique, description des propriétés, identification des propriétaires et de leurs droits sur les biens)1.
Les relevés opérés par les géomètres du cadastre concernent à la fois le parcellaire et le bâti. A ce jour, la collaboration entre la DGFiP et l’IGN prend la forme d’une convention aux termes de laquelle le cadastre dispose gratuitement des photographies aériennes regroupées au sein de la BD Ortho et s’en sert pour mettre à jour le plan cadastral, après restitution photogrammétrique. Concrètement, les orthophotographies IGN sont croisées avec le plan cadastral informatisé (PCI) afin d’identifier les zones nécessitant une mise à jour sur le terrain par le géomètre cadastreur.
La question de la convergence entre la carte et le cadastre remonte au début du 19ème siècle. L’ordonnance royale du 11 juin 1817 avait institué une commission interministérielle présidée par le comte de Laplace et chargée « d’examiner le projet d’une nouvelle carte topographique générale de la France, appropriée à tous les services publics, et combinée avec l’opération du cadastre général, ainsi que d’en poser les bases et le mode d’exécution ». Plus près de nous, le rapport Lengagne soulignait en 1999 que « les possibilités de synergie avec le cadastre sont encore largement inexploitées : non seulement elles permettraient des économies de moyens globalement bénéfiques pour ces deux organismes publics, mais elles faciliteraient l’éclosion d’une gamme de produits de grande précision géographique fortement rémunérateurs ».
S’agissant du bâti, la situation actuelle est doublement insatisfaisante en ce que l’IGN produit une donnée en « quasi » 3D mais à échelle insuffisante pour les aires urbaines, alors que la DGFiP produit une donnée 2D au sol. La mise en commun des moyens permettrait de produire des données 3D à une échelle adaptée aux besoins, l’enjeu n’étant d’ailleurs pas tant sur les nouveaux bâtiments, pour lesquels les architectes fourniront des descriptions 3D, que sur la mise à niveau des 46 millions de bâtiments existants dans la BD Uni ou sur le plan cadastral. En toute logique, la production de cette information sur le bâti qui n’est pas motivée par le seul usage fiscal devrait être confiée à l’IGN, avec les moyens correspondants à évaluer.
La DGFiP admet en outre que la cartographie du bâti n’implique pas de relevés de terrain. De fait, l’emprise au sol exacte des constructions n’a pas d’incidence directe sur l’actualisation des bases fiscales, lesquelles reposent sur une surface pondérée tenant compte de la superficie intérieure des pièces, du service qu’elles rendent ou encore de la présence d’équipements particuliers (baignoire, eau courante, chauffage central, ascenseur…)2. Dans ces conditions, il semble que l’identification des constructions nouvelles et des agrandissements pourrait se dispenser de relevés de terrain et se satisfaire de photographies aériennes, quand bien même ces dernières ne permettraient pas de corriger les écarts liés aux débords de toits.
On relève au demeurant que la DGFiP a amorcé fin 2017 un processus de suspension des travaux de lever du bâti (ou « suspension du bâti »), qui représentent 40 % de l’activité des géomètres cadastreurs. Cette initiative, outre qu’elle permet à la DGFiP de documenter une partie de son schéma d’emplois, vise principalement à redéployer les tâches des géomètres vers l’actualisation des bases fiscales, dont la fiabilité conditionne le produit des impôts directs locaux, et ce dans un contexte marqué par la stabilisation des dotations de l’Etat et la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. A ce stade, la DGFiP n’envisage toutefois pas d’abandonner toute mise à jour du bâti et réfléchit à l’expérimentation de nouvelles technologies ou à la mise en place de partenariats (IGN, collectivités territoriales, ordre des géomètres-experts) pour optimiser les conditions de sa réalisation. Il est en particulier envisagé de mobiliser davantage les prises de vue aériennes de l’IGN.
A compter de 2011, l’IGN et les services du cadastre ont noué une coopération visant à élaborer une représentation parcellaire cadastrale unique (RPCU) en réconciliant le plan cadastral de la DGFiP et la BD Parcellaire de l’IGN. D’abord expérimentée dans plusieurs départements, cette coopération s’est heurtée à d’importantes difficultés techniques et la convergence des deux représentations a occasionné des déformations du plan cadastral que la DGFiP a jugées rédhibitoires, compte tenu de leur impact potentiel sur les bases fiscales3. Les travaux ont été interrompus en 2016, le temps notamment d’adapter les règles de traitement des raccords entre feuilles4. Ils ont repris courant 2017 avec l’objectif, non atteint à ce stade, de traiter une feuille5 en 30 minutes et d’achever la RPCU d’ici 7 à 8 ans.
Nonobstant cette coopération, la DGFiP insiste sur le lien indissociable qui unit les travaux, la gestion du parcellaire ainsi que ses autres missions fiscales et de publicité foncière. Elle souligne en particulier que les travaux topographiques sont étroitement liés, en matière de publicité foncière, au contrôle des nouvelles parcelles avant intégration au plan et publication au fichier immobilier et que ce lien fait la force de la « chaîne foncière ». En remettant en question de fortes synergies internes développées (identité des agents, de locaux, formations, fonctions supports), les travaux topographiques et missions fiscales ne seraient pas moins intégrés, en matière notamment d’évaluation du non bâti, de détection du bâti non déclaré ou de collecte des adresses pour la taxation.
A ces considérations relatives aux conditions d’exercice de ses missions, la DGFiP ajoute que la conservation de ses missions topographiques est opportune du point de vue de ses usagers, entendus au sens large. La réunion des missions topographiques, de publicité foncière et fiscales permettrait ainsi d’offrir un guichet unique, complet, de meilleure qualité et serait conforme aux orientations prises en matière de renforcement des partenariats avec les collectivités locales, afin de fiabiliser leurs bases fiscales. Si cette attention portée aux autres utilisateurs du plan cadastral est louable, certains interlocuteurs rencontrés dans le cadre de la mission se sont pourtant plaints du caractère unilatéral de la décision de suspendre le relevé du bâti, sans consultation préalable des collectivités.
Les travaux de constitution de la RPCU, dont il ne faut pas mésestimer l’ampleur et la complexité en dépit de l’engagement réel des équipes de l’IGN et de la DGFiP, ont eu le mérite de rapprocher ces équipes autour d’un projet de coopération technique.
Plus fondamentalement, la réalisation à terme de la RPCU doit conduire à s’interroger sur l’opportunité de maintenir au sein de deux entités distinctes une mission identique, consistant à établir et à mettre à jour une représentation des parcelles et du bâti. La mission fiscale et foncière de la DGFiP rend pour elle crucial de détenir des informations fiables et actualisées lui permettant de mettre en correspondance l’identité d’un propriétaire, le numéro, la localisation et les caractéristiques d’une parcelle. Il en va de la sécurité juridique des transactions foncières ainsi que de l’établissement et du prélèvement de l’impôt. Cela n’emporte pas pour autant que la DGFiP doive produire elle-même la représentation sur laquelle elle s’appuie et rien dans l’absolu ne s’oppose à ce que cette production incombe à l’IGN, dont c’est la spécialité.
Les auditions ont mis en lumière la crainte que les gains de mutualisation tirés d’un éventuel transfert soient annulés par la désorganisation de la « chaîne foncière » et des missions fiscales, ou encore que l’information fournie à la DGFiP par l’IGN ne soit pas de qualité ou de précision suffisante6. Ces objections doivent être prises en considération et faire l’objet d’une expertise technique approfondie excédant l’objet des présents travaux. Il est donc préconisé de conduire rapidement une mission7 ayant pour objet de définir dans quelles conditions techniques, et selon quelles modalités de collaboration avec l’IGN, le transfert à l’institut des missions topographiques de la DGFiP s’opèrerait de la manière la plus neutre possible pour l’exercice, par celle-ci, de ses missions fiscales et foncières. Cette mission pourrait également préfigurer les modalités d’un éventuel transfert en matière de ressources humaines (transfert d’emplois budgétaires et, le cas échéant, d’effectifs physiques, de mesures d’accompagnement…) et en chiffrer la consistance. Elle devrait enfin donner lieu à une consultation des principaux utilisateurs de ces données – au premier rang desquels figurent les collectivités – afin de prendre en compte les impératifs liés à leurs usages. S’il apparaît que les gains tirés de la mutualisation excèdent les coûts transitoires liés au transfert, il est recommandé de réaliser ce dernier dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020 et, en tout état de cause, avant la fin de la législature.