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Il y a lieu pour l’Etat d’animer plus activement certaines coopérations déjà engagées mais dont le déploiement se heurte à des difficultés. On veut ici parler de la base adresse nationale (BAN) et du plan de corps de rue simplifié (PCRS).
Une adresse se compose d’une identification sémantique (l’adresse au sens usuel du terme, composée du numéro, de la voie, du code postal et de la localité) et d’une ou plusieurs identifications géographiques (plaque adresse, centre parcelle, centre bâtiment, entrées)1. Un adressage de qualité est crucial pour les communes. Pour ne prendre que quelques exemples, il permet d’assurer le respect d’obligations légales et fiscales, conditionne l’efficacité de l’action menée en matière de sûreté, de sécurité, d’urgences (incendie, accidents, sanitaire), garantit la bonne distribution des courriers et facilite le raccordement aux réseaux, et notamment au très haut débit.
Fin 2002, à l’initiative du CNIG, un rapport a préconisé la création d’une base adresse unique et la création d’un guichet associé. L’IGN a ainsi édité, en 2005, la BD Adresse, encore disponible aujourd’hui et comportant environ 25 millions d’adresses récupérées par consolidation des bases de la DGFiP et de La Poste, ainsi que par la collecte assurée par l’institut. En 2015, une convention quadripartite signée entre Etalab, l’association OpenStreetMap, La Poste et l’IGN, a prévu la création d’une base adresse nationale (BAN) diffusée sous double licence.
Malgré ces efforts, les bases adresses ne permettent pas à ce jour d’atteindre tous les citoyens ni toutes les entreprises. Plusieurs raisons sont avancées à cela, qui tiennent à la fois aux difficultés techniques rencontrées dans l’assemblage des données des différents partenaires du projet BAN, à la lenteur que manifestent certains d’entre eux à mettre leurs données à disposition, ou encore à l’absence d’obligation réglementaire systématique en matière d’adressage.
Sur ce dernier point, deux dispositions coexistent. L’article L. 2213-28 du Code général des collectivités territoriales prévoit que : « Dans toutes les communes où l'opération est nécessaire, le numérotage des maisons est exécuté pour la première fois à la charge de la commune. L'entretien du numérotage est à la charge du propriétaire qui doit se conformer aux instructions ministérielles ». Il ne résulte donc de ces disposition aucune obligation systématique pour les autorités locales. Par ailleurs, le décret n° 94-1112 du 19 décembre 1994 relatif à la communication au centre des impôts fonciers ou au bureau du cadastre de la liste alphabétique des voies de la commune et du numérotage des immeubles, oblige indirectement les communes de plus de 2 000 habitants à numéroter les immeubles, la notification du numérotage constituant une formalité foncière.
L’IGN estime qu’il serait opportun de systématiser l’obligation pour les maires d’établir un plan d’adressage (dénomination des voies et numérotage des bâtiments), plan qui serait en contrepartie opposable aux administrés, ce qui mettrait fin à certains conflits avec certains riverains estimant avoir autorité sur leur propre adresse. Cette orientation semble partagée par certains élus et services techniques communaux. Une telle obligation existe par exemple au Danemark, où le registre danois des adresses est régi par une loi spécifique qui confie aux conseils municipaux le soin d’assigner les adresses et de les enregistrer, aux propriétaires fonciers celui de mettre en place les plaques adresses, au ministère de l’énergie, des services publics et du climat d’opérer, maintenir et contrôler le registre. Elle existe également au Luxembourg, où la loi fait obligation aux administrations communales de communiquer les adresses officielles au registre national des localités et des rues géré par l’administration du cadastre et de la topographie.
La systématisation de l’obligation d’adressage, assortie d’une opposabilité de l’adresse aux riverains, constitue une piste intéressante pour accélérer la constitution de la BAN et garantir à terme son exhaustivité. Elle doit toutefois faire l’objet d’une consultation préalable avec les principales associations représentatives des maires et faire l’objet d’une étude d’impact prenant en considération la problématique, évoquée par La Poste lors des entretiens conduits dans le cadre de la mission, de l’adresse augmentée ou de l’adresse « de demain ». Cette technique consiste à assigner à chaque adresse un code renvoyant à une série complète de données comportant la géolocalisation du bâtiment, le nombre de boîtes aux lettres pour les immeubles collectifs, des photographies…
Le décret n° 2011-1241 du 5 octobre 2011 relatif à l'exécution de travaux à proximité de certains ouvrages souterrains, aériens ou subaquatiques de transport ou de distribution, dit « décret anti endommagement », fixe les règles de déclaration préalable aux travaux à proximité des réseaux, applicables tant au maître d’ouvrage qu’à l’exécutant des travaux. Il s’agit de prévenir les risques d’endommagement des réseaux enterrés liés à une connaissance approximative de leur tracé. Ce décret prévoit notamment que les exploitants dressent une cartographie précise de tous les réseaux neufs et améliorent progressivement celle des réseaux existants2. Le PCRS constitue donc à la fois un support cartographique d’illustration permettant de positionner le réseau, et une référence pour établir des mesures, retrouver les réseaux sur le terrain et fiabiliser les échanges d’informations entre les acteurs concernés.
Les auditions conduites dans le cadre de la présente mission ont malheureusement révélé que ce déploiement était aussi poussif que le projet est ambitieux… Malgré la signature, en 2015, d’un protocole national entre les principaux acteurs concernés, la constitution du plan, qui relève des collectivités en leur qualité « d’autorités publiques locales compétentes » propriétaires des réseaux, s’opère lentement et de manière très hétérogène sur l’ensemble du territoire. Les solutions techniques retenues ne sont pas davantage harmonisées3. Selon les opérateurs de réseau entendus, le PCRS pâtit d’une absence de pilotage national effectif. L’un d’entre eux appelle de ses vœux un rôle « plus offensif » de l’IGN en la matière. De leur côté, les plateformes régionales d’information géographiques semblent désireuses de s’impliquer plus avant dans ce chantier.
Il conviendrait donc que l’Etat mandate explicitement l’IGN pour jouer, en lien avec les opérateurs et les collectivités, un rôle plus actif en matière d’animation de la communauté des acteurs (formulation de recommandations, organisation de retours d’expérience, partage de bonnes pratiques), d’organisation de la production là où l’initiative locale ne suffit pas à impulser une dynamique et, in fine, de diffusion du PCRS via la future géoplateforme nationale (cf. point 2.5.1).
Compte tenu des ressources déjà consacrées par l’IGN aux acquisitions aériennes et ortho-image ainsi que par les opérateurs de réseaux pour l’entretien de leur propre fond de plan, la mise en place d’un fonds de mutualisation associant également les collectivités et leurs groupements (syndicats d’énergie notamment) pourrait constituer une solution adaptée et de nature à minimiser la dépense globale aujourd’hui consentie en ordre dispersé4. Un financement mutualisé, outre qu’il devrait naturellement faire l’objet d’une consultation préalable des contributeurs potentiels, emporterait le partage entre acteurs des données produites et leur diffusion par l’entremise de la géoplateforme. Alternativement, et compte tenu de l’intérêt majeur5 que présente le PCRS, le financement de son achèvement pourrait faire l’objet d’une enveloppe dédiée dans le cadre de la prochaine génération de contrats de projet Etat-régions.