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Les personnalités auditionnées dans le cadre de la mission ont à une très large majorité considéré que les données géographiques souveraines devaient, en tant qu’elles constituaient un bien public ou que leur production relevait d’une mission de service public, être financées par la subvention, par opposition à un financement obéissant à une logique « marchande ». Plusieurs arguments militent en effet pour qu’une telle approche soit retenue.
Nous souscrivons aux conclusions de la mission récemment consacrée à l’IGN par le Conseil général de l’environnement et du développement durable et le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, selon lesquelles la production de données géographiques doit s’analyser comme un investissement stratégique qui conditionne la bonne mise en œuvre des politiques publiques et plus généralement l’exercice de la souveraineté nationale. L’administrateur général des données insiste sur cet élément lorsqu’il analyse les données, non seulement géographiques, comme une infrastructure essentielle au développement du pays, voire d’importance vitale, au sens que le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale donne à ces termes1. Ces éléments militent dès lors pour un financement public des données géographiques souveraines.
Les pouvoirs publics ont, par ailleurs, fait un choix très clair en faveur de l’ouverture des données publiques, dont il se déduit que les données géographiques souveraines ont, sauf exceptions spécialement justifiées, vocation à être diffusées et réutilisées gratuitement. Cette gratuité conditionne d’ailleurs la généralisation de l’usage des données géographiques produites par les autorités publiques et leur capacité à « faire » autorité ou à devenir des standards de fait. La loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de réutilisation des informations du secteur public2, dite « loi Valter », pose ainsi un principe de gratuité de la réutilisation de ces informations, assorti d’une dérogation permettant aux administrations de couvrir une part substantielle de leurs coûts liés à leur mission de service public par des recettes propres en instituant des redevances3. La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dite « loi Lemaire », prévoit quant à elle que l’échange d’informations au sein du périmètre constitué par l’Etat et ses établissements publics administratifs, pour l’exercice de leurs missions de service public, ne peut donner lieu à redevance4.
La gratuité de la diffusion et de la réutilisation des données géographiques souveraines implique de faire financer leur production par la subvention, à défaut de pouvoir le faire par la vente de ces données. Si le modèle d’affaires de l’open data se vérifie empiriquement, un retour vers les caisses publiques s’effectuera par la fiscalisation des richesses supplémentaires créées grâce à la libération des données. Au Royaume-Uni, une étude fréquemment citée fait par exemple état d’une croissance du produit national brut comprise entre 13 et 28 millions de livres, dont 4 à 8 millions sous forme de taxes, liée à la mise à disposition gratuite de neuf produits de l’Ordnance Survey5. Enfin, la libération des données associée à une meilleure coordination dans leur production et à une montée en qualité doit permettre de diminuer les coûts liés à l’utilisation de données inexactes, à l’entretien de bases redondantes et aux doubles saisies ou encore aux coûts de transaction liés à la recherche, à l’acquisition et au traitement de ces données.
En effet, l’économie de la donnée n’est pas régie pas les mêmes règles que l’économie réelle. On constate que la richesse de la donnée est établie à partir de l’utilisation qui en est faite et donc de l’accès qui lui est donné. Ainsi, « ce n’est pas la vente de données qui crée de la valeur, mais sa circulation »6. La mise à disposition gratuite de ces données créera beaucoup de valeur, permettant par exemple à de petites entreprises innovantes ou aux citoyens impliqués de participer au débat et de proposer des solutions qui ne pourraient être à l’initiative d’acteurs publics uniquement.
Une dernière raison, d’opportunité, au financement par la subvention est qu’il permettrait à l’IGN de tourner le dos à une politique de tarification qui a nui à ses relations avec d’autres producteurs de données géographiques souveraines, et plus particulièrement avec les collectivités territoriales. Le principe du financement intégral par la subvention des données souveraines dont l’IGN assume la diffusion permettrait à l’institut de ne plus consacrer un temps et une énergie excessifs à la recherche de recettes, voire de se défaire d’un quasi-« réflexe tarifaire » entretenu par le souci permanent d’équilibrer un budget qui ne permet actuellement pas de couvrir les missions de service public par la subvention pour charges.
Des constats similaires ont conduit le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) à préconiser la mise à disposition gratuite des référentiels de base de l’IGN (RGE, BAN, BD Carto…) utilisés par les collectivités territoriales pour les besoins de leurs missions de service public. Il s’agirait en quelque sorte d’une extension aux collectivités de la règle de gratuité posée par la loi Lemaire pour l’Etat et ses établissements publics. Une telle gratuité constituerait indéniablement un progrès et il y a lieu d’en étendre le principe à l’ensemble des données géographiques souveraines.