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La trajectoire arbitrée pour l’IGN sur la période 2019-2022 prévoit une réduction annuelle moyenne de 1,5 % des crédits (soit environ 1,3 million d’euros par an) et de 2,2 % des emplois sous plafond (soit 32 ETPT). L’objet de la présente mission n’étant pas d’analyser la situation d’ensemble de l’institut, il n’y a ici lieu que de poser quelques principes auxquels le dimensionnement de ses moyens devrait obéir à l’avenir en ce qui concerne son activité liée aux données géographiques souveraines.
Compte tenu de tout ce qui précède, il est recommandé de faire financer par la subvention pour charges de service public de l’IGN l’ensemble des dépenses exposées pour la production, l’entretien, la certification des données géographiques souveraines que l’IGN diffuse en propre, pour l’accompagnement technique des acteurs de l’écosystème et pour la gestion de la géoplateforme nationale. Ce choix ne fait pas obstacle à ce que l’IGN continue d’être rétribué, comme il l’est aujourd’hui par le ministère des armées ou le ministère de l’agriculture, pour la confection de données « à façon » pour le compte d’autres autorités publiques. Il semble que des pistes soient d’ores et déjà identifiées par l’institut, en matière de sécurité notamment. En tout état de cause, et sans préjudice des gains de productivité légitimement attendus de l’établissement, il est primordial que le calibrage de sa subvention pour charges de services publics soit, dans les années à venir, suffisant pour permettre à l’IGN d’opérer le repositionnement ambitieux rendu nécessaire par le contexte de mutations profondes qu’il connaît.
Au-delà de l’IGN, et dans la mesure où la piste la plus prometteuse d’amélioration de la coordination entre acteurs réside dans la conduite de projets d’équipement communs, le financement des données géographiques souveraines pourrait relever de dispositifs dédiés, tels que les contrats de projet Etat-régions, des fonds de mutualisation ad hoc ou, pour les projets à forts enjeux en termes de recherche et d’innovation, par le programme d’investissements d’avenir. On songe, par exemple, à la démarche engagée par plusieurs partenaires, majoritairement publics7, pour mettre en place une infrastructure de données et de services d’imagerie satellitaire et la pérenniser sous la forme d’un « dispositif institutionnel national d’approvisionnement mutualisé en imagerie satellitaire » (DINAMIS).
Les licences d’utilisation gratuite sont, sauf exceptions, les plus adaptées à la réutilisation des données géographiques souveraines. Le décret n° 2017-638 du 27 avril 2017, pris pour l’application de la loi Lemaire, prévoit deux types de licence : ouverte et ODbL (pour Open Database License). La licence ouverte est dite « permissive » en ce qu’elle n’impose au réutilisateur que de mentionner la source et le millésime de l’information publique. Celui-ci est donc totalement libre de créer une œuvre dérivée ou plus simplement de rediffuser, y compris à titre commercial, l’information. La licence ODbL impose notamment à l’utilisateur de repartager (« share alike ») à l’identique les bases de données dérivées de l’information publique. Cette remise à disposition du public s’effectue également sous licence ODbL ou compatible (effet dit « contaminant »). L’administration qui souhaite recourir à une autre licence que la licence ouverte ou la licence ODbL doit en solliciter l’homologation par la DINSIC. Cette homologation est prononcée par décision du Premier ministre (art. D. 323-2-1 du code des relations entre le public et l’administration).
L’IGN a récemment exprimé le souhait d’utiliser, à l’instar du SHOM, une licence CC-BY-SA (Creative Commons BY Share Alike) prévoyant, comme l’ODbL, une clause de repartage à l’identique8, ainsi qu’une licence payante pour les opérateurs souhaitant s’affranchir de l’obligation de repartage. L’institut considère en effet qu’il n’y a pas lieu de faire obstacle à la volonté de certains grands comptes privés de s’affranchir en payant de l’obligation de repartage.
Cette question renvoie plus largement à celle de la coexistence de plusieurs types de licences et à leur potentielle incompatibilité, qui peut constituer un frein à la circulation des données.
Le problème se pose non seulement entre la licence ODbL et la licence CC-BY-SA (qui ne prévoient pas les mêmes obligations, tant en matière de données que d’œuvres produites à partir d’elles), mais également, selon l’IGN, entre la licence ouverte Etalab et la licence ODbL. En l’état actuel de la réglementation, un producteur de données publiques ayant fait le choix de diffuser ses données sous licence Etalab peut les mettre à disposition d’un autre producteur dont les données sont sous licence ODbL. Ce dernier, s’il pourra intégrer sans contrainte les données en question dans sa propre base, ne pourra en revanche pas fournir en retour ses enrichissements au producteur sous licence Etalab, sauf à obliger ce dernier à abandonner son choix au profit de la licence ODbL, compte tenu de l’effet de « contamination » de cette dernière. Il semble donc que ce soit la coexistence de la licence ouverte avec toute autre forme de licence plus contraignante – OdbL ou CC-BY-SA – qui constitue un frein à la diffusion des données.
Le propre de la licence contaminante est en fait de susciter des communautés de production, avec la part d’exclusivité qu’elles comportent. Par exemple, si l’IGN souhaite intégrer dans le RGE des données d’adresse enrichies sous licence ODbL par la communauté OpenStreetMap, il doit obligatoirement et irrévocablement faire basculer le RGE sous ODbL. Dès lors, il ne pourra plus intégrer les données côtières du SHOM enrichies par ses utilisateurs sous licence CC-BY-SA…
Il se déduit de tout cela que la doctrine de recours aux divers types de licences gagnerait à être clarifiée par la DINSIC, s’agissant en particulier de l’articulation d’une licence ouverte avec des licences contaminantes, quelles qu’elles soient. S’agissant plus spécifiquement des données géographiques souveraines, nous avons acquis la conviction que le seul choix de licence compatible avec l’objectif de mettre en place une très large collaboration au sein de la sphère publique est une licence ouverte de type Etalab.
L’IGN a conçu un dispositif de licences spécifiques comprenant (1) une licence d’utilisation sous condition d’usage (mais sans obligation de repartage, ni contamination) qui permet aux acteurs publics d’utiliser gratuitement les données pour tous les usages ne présentant pas de caractère industriel ou commercial et (2) une licence de repartage non contaminante9 qui permet de proposer, pour les usages à caractère industriel ou commercial, soit une licence gratuite avec obligation de repartage, soit une licence payante sans obligation de repartage. Les deux licences gratuites ont été homologuées provisoirement et ont notamment permis de tester avec succès le mécanisme de double licence pour les données de la BAN.
L’institut souhaite la prolongation de l’homologation des licences spécifiques et, plus généralement, que le recours aux licences payantes lui soit permis à titre dérogatoire et transitoire pour contribuer à l’équilibre de son budget dans la période de transformation qui s’amorce.
Compte tenu des contraintes fortes qui pèsent par ailleurs sur l’établissement, un tel maintien n’est pas injustifié, mais l’objectif pour l’IGN doit demeurer de diffuser l’ensemble des données géographiques souveraines sous licence ouverte au plus tard d’ici à la fin de la législature.